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其二，在1954年宪法颁行前后，学界与政界的普遍认识是：社会主义国家的国家元首必须具有实质性的最高国家权力。

这样的趋利体制导致执法行为与执法人员的利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的的严重悖离。甚至一些执法主体因为执法人员的编制不足，就聘用合同工、临时工执法，而这些人绝大多数文化水平较低，并不具备成为合格执法人员的基本素质。

[9]但是，我国行政执法人员的整体素质不容乐观。加强行政执法主体的权力保障，需要在立法过程中对执法主体所需要的权力给予合理的评估和判断，从而赋予其与执法任务相匹配的权力。进入专题： 执法保障 行政执法能力 。还应从以下两个方面着手提高新录用的行政执法人员的素质：一方面应提高录用标准，避免将不具备基本素质的人员选拔进执法队伍。在网络等媒体日益发达的今天，咨讯的传播速度极快，暴力执法也必然损害了我国在国际上的形象。

执法经费不足，是我国众多执法机关均面临的问题，特别是经济欠发达地区的执法机关更是如此。对行政机关而言，其权力与责任也应是一致的，也是权利义务一致原则在公法领域的具体体现。若缺少了这一末端性权力，位于其之前的一系列权力将因为不符合宪法程序而最终无法生效。

依照这一观点，国家主席也属于最高国家权力机关，是其组成部分。[44]其二，这一结论更加契合国家元首行使末端性权力的职权定位。通过考察德国联邦宪法法院所采用的宪法解释方法，刘飞教授指出：宪法解释以客观解释为基础已成为学界的共识，而客观解释又可分为文义解释、体系解释、目的解释和历史解释四种具体解释方法，其中，文义解释是首要的解释方法。综上所述，国家元首意指一国具有最高代表性的国家机构的组成部分。

全国人大常委会对应苏联的最高苏维埃主席团。[46] 李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第746页。

[19] 刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，载《人民日报》1954年9月16日第1版。另外，全国人大代表以全票通过宪法也并不必然意味着对宪草报告中特定观点的一致认同。[4] 蒋碧昆：《国家机构概述》，载蒋碧昆：《蒋碧昆文集（上卷）》，武汉出版社2006年版，第276-277页。表1 宪法起草会议全体会中反对将国家主席定性为国家元首的观点示例[21]通过表2可知，持该观点的宪法起草委员会委员既包括党和国家领导人，也不乏权威的法学专家。

二、检讨：既有认定方法之局限国家元首的认定也被称为国家元首的识别、辨认，它是建立在这一前提上的：近现代国家必定存在作为国家元首的特定国家机关。必须承认，这一做法可以避免理论的分歧，也有利于国家元首制度的现实运作。而且，表决结果是以1197张的全票通过了《中华人民共和国宪法》。当然，作为国家元首，全国人大常委会委员长的独立性或许存在问题。

对于后者，笔者认为，国家元首的基本特征是直接根据国家元首的界定进行阐发的。另外，仅有16国宪法明确规定国家元首行使全部八类职权。

根据该款规定，全国人大常委会委员长不仅享有表4所列的1975年宪法中全国人大常委会的全部三项职权，还具有公布法律权和荣典权。这是因为：社会主义国家宪法无一例外地赋予全国人民代表机关以最高国家权力机关的地位。

关于何者为宪法上的国家元首，学界探讨已久，既有的认定方法或基于政治实践、或基于宪法文义、或基于立宪原意。其主要体现在：在宪法文本中，国家元首有权单独以自己的行动或者名义从事国事活动，行使国家权力。[48]再如杨凤春副教授认为：1975年宪法规定起着国家元首作用的是全国人大常委会，国家元首实际上是集体元首。【摘要】基于各种复杂的原因，中华人民共和国的四部宪法均未明确规定何者为国家元首，从而客观上造成了宪法认识层面的偏差与宪法实施层面的障碍。如果规定主席是国家的元首，好象就有了两个最高的机关，这是有矛盾的。[46]有观点甚至认为：1975年宪法和1978年宪法没有对国家元首问题作出规定。

但是，一个国家实行何种类型的元首制，由该国宪法规定，国际法没有规定任何规则。而后一种方法的理论基础则是文本意图说，倾向于客观论。

[48] 赵树民：《比较宪法学新论》，中国社会科学出版社2000年版，第499-500页。对内对外的最高代表性是国家元首的本质特征，这一点应无疑义，问题在于，如何认识国家元首的最高代表性。

[40] 周叶中主编：《宪法》（第二版），高等教育出版社、北京大学出版社2008年版，第327页。[42]四、四部宪法中国家元首的再认定以宪法的文本规范为基础，以国家元首的基本特征为标准，我们可以对四部宪法中的国家元首进行再次认定。

但在晚近的宪法学界，该标准受到越来越多的质疑与诟病。现就以下两点质疑进行回应。但尽管如此，在这些机关中，国家元首具有最高和全权的代表权，享受最高的外交礼遇。前者在产生时间上要早于后者。

宪法文本中本来就不存在国家元首的表述，也就更谈不上对这一概念的界定了。另外，就宪法规定而言，1975年宪法中的全国人大常委会完全符合国家元首的三项基本特征。

在他们看来，国家元首作为对内最高代表的地位与全国人大作为最高国家权力机关的地位存在矛盾。在笔者看来，若该标准果真成立，实权元首与虚位元首的类型划分也就失去了意义。

国家元首并不必然行使实质性权力，这一点前文已经阐述。[39]再如焦洪昌教授认为：国家元首是一国的最高代表，在国际上代表本国，是国家机构的重要组成部分。

我国宪法学界并不否认上述两个前提，也不否认对我国国家元首进行认定的可能性。在政治实践中，1954年宪法颁行以后，在我国向其他各国发送的祝贺电报中，当国家主席、全国人大常委会委员长以及国务院总理联合署名时，国家主席的署名总是居于后二者之前。（4）外交权，主要包括使节权、缔约权与宣战权。其次，国家元首居于首脑位置。

还应当看到，国家元首在地位上是国家的最高代表，在行使职权过程中，它象征着政治意义上的国家。但本文认为，这里的两个最高并不存在矛盾，前者具有象征意义，行使程序性权力，后者具有实质意义，行使实体性权力。

在单一制国家中，它属于中央层次，在联邦制国家中，它属于联邦层次。[8] 在宪法学界，当前的主流观点是：国家主席即个体的国家元首。

前文所提及的八项元首职权均与此存在关联。[29] 这些论著包括但不限于：吴杰、廉希圣、魏定仁编著：《中华人民共和国宪法释义》，法律出版社1984年版，第127页。